A dignidade da pessoa humana, a liberdade, a autonomia e o poder e na delimitação da missão das instituições de ensino superior

A dignidade da pessoa humana, a liberdade, a autonomia e o poder na delimitação da missão das instituições de ensino superior

Por: Raúl Capaz Coelho

As primeiras universidades foram criadas pelos religiosos católicos e, depois, pelas cidades na época medieval, sendo que tanto estas, como mais tarde as renascentistas, eram de proximidade entre mestres e estudantes, «partilhando as instalações e o saber com o pão e o livro, frequentemente em exemplar único», tendo constituído, porque se centravam na pessoa humana, nas maiores instituições para promover os homens das classes ditas inferiores aos cargos e às profissões de maior prestígio e elevação, como as de médico, de farmacêutico, de professor ou de «homens de leis».

Desde a sua génese as universidades tiveram como seu substrato a pessoa humana e como principal missão a transmissão do conhecimento, como modo de evolução e desenvolvimento dos povos.

O artigo 1.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) de 1976 afirma que «Portugal é uma República soberana baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária».

A pessoa humana não só antecede a organização política, como as relações jurídico-sociais têm como fim último a pessoa. Nesses princípios «radica a elevação da dignidade da pessoa humana a trave mestra de sustentação e legitimação da República e da respetiva compreensão da organização do poder político»^{^[1]}.

O princípio da dignidade da pessoa humana é, nos dias de hoje, não só no Ordenamento Jurídico português, mas em diversos outros pelo mundo fora, uma norma central da estruturação normativa dos catálogos de direitos fundamentais.

A dignidade da pessoa humana «apresenta-se como ‘critério último’, apresentando-se como ponto de partida e de chegada, presidindo nesse papel a todo o ordenamento constitucional, sede onde se afirmam os direitos específicos de cada cidadão e são reconhecidos pela sociedade. A dignidade humana constitui para nós um referencial e tal como observa Jürgen Habermas, «é o sismógrafo que indica o que é constitutivo de uma ordem jurídica democrática (…) o portal através do qual o conteúdo igualitário e universalista da moral é importado para o direito»^{^[2]}.

Numa outra perspetiva, no seu processo de formação, a universidade surge, segundo Newton Sucupira, como vontade de liberdade. Desde o início, a universidade teve bastante forte a consciência de suas liberdades como condição fundamental de sua própria existência. « [...]. Quando já nos fins da Idade Média, as universidades, como na França, passam a ser inteiramente controladas pelo poder estatal, a perda de sua autonomia coincide com o seu período de decadência, onde sem mais nenhuma vitalidade nem força criadora de cultura, deixam elas de atuar no processo cultural dos novos tempos...», citado por Helena Bomeny, Newton Sucupira e os rumos da educação superior. Brasília: Paralelo 15, Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior. 2001.

Do mesmo modo, a liberdade constitui característica intrínseca à criação, manutenção e evolução da universidade, hoje traduzida nos diversos tipos e graus de autonomia constitucional e legalmente consagrados.

Sob a epígrafe «Universidade e acesso ao ensino superior», o artigo 76.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), na redação que lhe foi conferida pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro, dispõe:

«Artigo 76.º

(Universidade e acesso ao ensino superior)

«1 — O regime de acesso à Universidade e às demais instituições do ensino superior garante a igualdade de oportunidades e a democratização do sistema de ensino, devendo ter em conta as necessidades em quadros qualificados e a elevação do nível educativo, cultural e científico do país.

2 — As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino».

A CRP garante às universidades, e só a estas, a autonomia em cinco dimensões fundamentais: estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira.

Porém, a autonomia, enquanto característica jurídica intrínseca das instituições de ensino superior públicas só adquiriu em Portugal, e apenas na vertente universitária, dignidade constitucional com a 1.ª Revisão da Constituição, em 1982.

A autonomia estatutária, que é por definição uma autonomia normativa, consiste na capacidade de auto-organização e traduz-se no poder de definição da «organização interna»^{^[3]}, da «forma de governo»^{^[4]}, do «número e características das faculdades/escolas e cursos»^{^[5]}, entre outros, dentro dos limites da lei^{^[6]}.

A autonomia científica, enquanto faculdade de desenvolvimento da investigação científica, tanto individual como institucional, envolve não só a liberdade de docentes, investigadores e alunos (sendo por isso mesmo «corolário da liberdade de criação científica»^{^[7]}constitucionalmente prevista no n.º 1 do artigo 42.º), mas, também, a capacidade de selecionar livremente áreas de investigação, de organizar projetos e custos de investigação.

A autonomia pedagógica, que está interligada com a liberdade de aprender e ensinar estabelecida no artigo 43.º da CRP, manifesta-se pela definição livre das formas de ensino, compreendendo, designadamente, a criação, a suspensão e a extinção de cursos, a aprovação dos planos de estudos, dos programas, dos conteúdos, dos métodos de ensino, dos sistemas de avaliação de alunos e da distribuição de serviço docente.

A autonomia administrativa, que significa auto-administração através de órgãos próprios, traduz-se, designadamente, na capacidade para a prática de atos administrativos impugnáveis judicialmente.

Por fim, a autonomia financeira compreende a capacidade de afetação de receitas próprias a despesas também próprias e inclui, ainda, o direito ao financiamento público garantido, definido segundo regras objetivas.

Como destacam Gomes Canotilho e Vital Moreira^{^[8]}, «A autonomia universitária ‘comporta duas dimensões: (a) uma componente pessoal, que garante à comunidade académica e aos seus membros a liberdade de ensinar e de investigar (autonomia como garantia de direitos, liberdades e garantias individuais); (b) uma componente institucional, que consiste num direito fundamental da própria universidade à autonomia’^{^[9]}.

A autonomia universitária abrange quer a universidade pública, quer a universidade privada, embora tenha projeções diversas numa e noutra por força da diferente titularidade dos estabelecimentos e dos reflexos que a mesma tem na dimensão da autonomia garantida.

A Constituição só terá tido em vista as universidades públicas, ‘visto que só em relação a elas é que pode fazer sentido a autonomia estatutária, administrativa e financeira. Nas escolas privadas, por efeito da autonomia privada, da liberdade de iniciativa e do direito de propriedade, a definição dos estatutos dos estabelecimentos, bem como a sua gestão administrativa e financeira, devem ser uma responsabilidade da entidade titular’^{^[10]}.

Ao contrário, ‘no que se respeita à autonomia científica e pedagógica, na medida em que se trata de garantias da liberdade académica de ensinar e de investigar [...] devem valer em todas as universidades, mesmo privadas (eficácia dos direitos fundamentais entre privados), considerando-se como uma condição implícita do reconhecimento oficial das universidades privadas’^{^[11]} ».

A autonomia universitária constitucionalmente consagrada exerce-se nos termos da lei^{^[12]}, o que significa que, sem abalar o seu conteúdo essencial, aquela pode delimitá-la, em termos variáveis, de acordo com os princípios e objetivos do sistema de ensino, em cada momento definidos^{^[13]}.

A esta exigência respondeu, pela primeira vez, a Lei n.º 108/88, de 24 de setembro, que definiu e desenvolveu os vários níveis ou componentes da autonomia e que, nos termos do artigo 3.º, n.º 1, estabelecia que as universidades gozavam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar.

Posteriormente, pela Lei n.º 54/90, de 5 de Setembro, alterada pela Lei n.º 20/92, de 14 de Agosto, que estabelecia normas relativas ao sistema de propinas, cujo artigo 17.º revogou a alínea j) do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 54/90, e pela Lei n.º 71/93, de 26 de Novembro, que aprovou o orçamento suplementar ao Orçamento do Estado para 1993, cujo artigo 2.º, n.º 2, revogou o artigo 43.º da Lei n.º 54/90, foi aprovado o Estatuto e Autonomia dos Estabelecimentos de Ensino Superior Politécnico, aplicável exclusivamente aos estabelecimentos públicos dependentes do então Ministério da Educação (vide artigo 50º, n.º 1), e que atribuía a este tipo de instituições de ensino superior, unicamente, autonomia estatutária, administrativa, financeira e patrimonial (artigo 1.º, n.º 3), mas já não a disciplinar.

A Lei n.º 1/2003, de 6 de Janeiro^{^[14]}, que aprovou o Regime Jurídico do Desenvolvimento e Qualidade do Ensino Superior, manteve inalterado o regime autonómico das instituições de ensino superior, apesar de ter aditado duas novas vertentes da autonomia, a cultural e a patrimonial. Porém, o caráter meramente programático das normas que as preveem em nada alterou o regime até então em vigor.

Por último, a Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, que aprovou o RJIES - Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, conferiu, pela primeira vez na história do Direito português, o mesmo grau de autonomia a universidades, institutos universitários, institutos politécnicos e outras instituições, tanto de ensino universitário como de ensino politécnico.

Verifica-se, pois, que o Legislador Constituinte, garantindo a autonomia da universidade, visou a salvaguarda da liberdade e, por essa via, estabeleceu um entrave às tentativas ou desejos dos diferentes poderes de nela intervir.

Nessa perspetiva, do mesmo modo que a doutrina tem vindo a autonomizar a Constituição Económica, a Constituição Política ou a Constituição de Segurança, entre outras, poder-se-á discutir se existe uma possível Constituição de «Ciência e Ensino Superior», que delimite um perímetro que integre os artigos 43.º, 73.º, n.º 4, 74.º, n.º 2, alínea d), 76.º e 81.º, alínea j).

Apesar de não deter especial relevância do ponto de vista jurídico, porque a Constituição da República Portuguesa é única, e pese embora constitua um núcleo muito residual de normas diretamente aplicáveis, a autonomia pedagógica e didática desta delimitação revela-se pertinente atenta a importância que tem para o futuro dos povos, e consequentemente da pessoa humana e, até, para a própria sustentação do Estado.

Sugestão de citação: R.C.Coelho, "A dignidade da pessoa humana, a liberdade, a autonomia e o poder e na delimitação da missão das instituições de ensino superior", 19th June, 19 de junho de 2022.

[1] Canotilho. J. J. Gomes; M, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada. Volume I. 4.ª Edição revista. Coimbra: Coimbra Editora, 2007; p. 198.

[2] Caldeira, Cristina, Liberdade de Educação e Direito à Educação: Perspetivas Constitucionais e Políticas, disponível em Repositório UAL.pt

[3] Canotilho. J. J. Gomes; M, Vital, ob. cit., p. 913-915.

[4] Ibidem.

[5] Ibidem.

[6] "Na concretização da autonomia, a lei contém um princípio de enunciação do conteúdo estatutário, quer pela imposição que deriva de certas categorias fixadas na lei – os fins, os modelos orgânicos gerais (princípio da uniformidade) –, quer pela referência também geral dos conteúdos que devem integrar a matéria de estatuto.

A extensão da reserva de estatuto há-de ser delimitada pela integração das categorias que a lei utiliza para definir a reserva, as quais, não podendo deixar de ser eminentemente materiais, revelam, não obstante, uma forte componente de não determinação: normas fundamentais da organização interna.

As normas fundamentais são, pelo sentido que se pode deduzir do imediato significado natural e material da noção, as normas básicas, constituintes, as Grundnormen da estrutura orgânica. Na tarefa interpretativa e integradora do conceito, como elemento essencial da reserva de estatuto, podem formular-se alguns critérios, que sempre deixarão, todavia, alguma margem de indeterminação. Normas fundamentais da organização interna das universidades serão aquelas que disponham sobre os elementos estruturantes e estruturais de cada universidade, sem cuja definição, por si própria e na ausência de heterocomposição, a instituição não poderia estar organizada, atuar, desenvolver atividades, realizar os seus fins e manifestar a sua vontade institucional.

Serão, assim, normas fundamentais da organização interna nos diversos planos em que se concretiza a autonomia, as normas que definem os órgãos da universidade, a sua composição, o modo de designação e enunciação das respetivas competências, os níveis e modos de representação da comunidade universitária, as normas eleitorais, as normas reguladoras da criação, modificação e extinção de serviços ou departamentos, as normas sobre os procedimentos de financiamento, autorizações e de execução, as normas relativas aos graus académicos.

Mas, como é da sua natureza, as normas fundamentais apenas têm de dispor sobre os elementos essenciais; os necessários desenvolvimentos e as concretizações de especificação que imponham não pertencem já à reserva de estatuto, e devem ser produzidos no quadro orgânico e dentro dos limites e das enunciações fundamentais constantes dos estatutos.». (Vide Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 324/2000, de 25 de janeiro de 2001, publicado no Diário da República, II série, n.º 126, de 31 de maio de 2001, p. 9288 e 9289)"

[7] Vide Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 40/2009, de 11 de fevereiro de 2010.

[8] Vide Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 40/2009, de 11 de fevereiro de 2010.