AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
– UM MODELO DE AVALIAÇÃO EM CASCATA–
Por: Joana Capaz Coelho
A implementação do novo modelo de
gestão, iniciada entre os anos 70 e 80 do século passado, primeiramente na Nova
Zelândia e na Austrália, depois, na Inglaterra e nos Estados Unidos e,
subsequentemente, no resto da Europa, determinou a adoção, em Portugal, pela Lei
n.º 10/2004, de 22 de março, de um Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho
na Administração Pública (SIADAP).
A Lei n.º 10/2004, de
22 de março, veio a ser revogada pela Lei 66-B/2007, de 28 de dezembro, a qual
foi sucessivamente alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro,
55-A/2010, de 31 de dezembro e 66-B/2012, de 31 de dezembro e pelo Decreto-Lei n.º12/2024,
de 10 de janeiro[1].
A Lei Geral do Trabalho
em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei nº 35/2014, de 20 de junho, na última
versão, regula a matéria da avaliação do desempenho nos artigos 89.º a 91.º,
estabelecendo o artigo 89.º que: “Os trabalhadores estão sujeitos ao regime de avaliação
do desempenho constante do diploma próprio referido na alínea a) do artigo 5.º”,
o qual remete para a Lei n.º 66-B/2007 , de 28 de dezembro, alterada pelas leis
n.ºs 64-A /2008, de 31 de Dezembro , 55-A/2010, de 31 de Dezembro e 66-B/ 2012
, de 31 de dezembro.
A Lei n.º 66-B/2007, de
28 de dezembro, estabeleceu o Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho
na Administração Pública (SIADAP).
Como princípios a que se
subordina o SIADAP, no artigo 5.º da referida Lei enunciam- se os seguintes:
· Princípio da Coerência
e integração [alínea a) do artigo
5.º]. Este princípio está associado a uma ideia de alinhamento/cascata, isto é,
o SIADAP aplica-se ao desempenho dos serviços públicos, dos dirigentes e dos
trabalhadores, visando alinhar, de
uma forma coerente e articulada, os desempenhos dos serviços e dos que neles
trabalham.
Segundo Paulo Veiga e
Moura: “Há, por isso, uma integração de objetivos, funcionando os diversos
sistemas em cascata, de tal forma que os objetivos plurianuais fixados no planeamento
de cada ministério vão determinar os objetivos e o plano de atividades do serviço
no ano seguinte, da mesma forma que estes irão influenciar os objetivos da
carta de missão dos dirigentes superiores e os objetivos da unidade orgânica a
cargo dos dirigentes intermédios, assim como os objetivos fixados a esta unidade
orgânica irão afeiçoar os objetivos individuais dos respetivos trabalhadores”.[2]
Para Alexandra
Vasconcelos Batalha, Deolinda Paula Ribeiro e Wander Brás de Carvalho: “Este é
um dos princípios fundamentais do SIADAP, sem o qual não se concretizarão os
restantes, designadamente os relativos à eficácia, eficiência e qualidade dos serviços
públicos. Daí a importância da sua compreensão e concretização por parte dos dirigentes,
pois sem esse “alinhamento de ação”, criar- se - ão necessariamente entraves e resistências
desnecessárias à prossecução dos resultados e objetivos das políticas públicas,
devendo pois, o trabalhador perceber os objetivos a atingir, e compreender de
que modo a sua prestação contribuirá para tal concretização”[3].
· Princípio da Responsabilização e desenvolvimento [alínea b) do artigo 5.º] – A nova conceção do Estado e a
corrente internacional da nova gestão pública ou modelo gestionário (New Public Management) colocou o foco na
obtenção de resultados em termos de responsabilização. Este princípio da
responsabilização concretiza-se igualmente com os princípios constantes das alíneas
l) e m), segundo os quais deve haver uma participação, por um lado, “dos dirigentes
e dos trabalhadores na fixação dos objetivos dos serviços, na gestão do
desempenho, na melhoria dos processos de trabalho e na avaliação dos serviços “[alínea
l)] e, por outro lado, “dos utilizadores na avaliação dos serviços” [alínea
m)]. Visa-se articular de modo eficiente a participação e a responsabilização quer
dos dirigentes quer dos trabalhadores;
· Princípio da Universalidade e flexibilidade [alínea c) do artigo 5.º], segundo o qual o sistema está baseado numa lógica de universalidade - visando a aplicação dos diversos sistemas a todos os serviços, dirigentes e trabalhadores - e de flexibilidade, no sentido da possibilidade de ser adaptado em face quer das especificidades, quer das atribuições e organização dos órgãos, serviços ou organismos, quer em razão das carreiras e das exigências de gestão.
· Princípio da Transparência e imparcialidade [alínea d) do artigo 5.º] - “Os princípios da
transparência e da imparcialidade – transversais a toda a atividade administrativa
– impõem, em sede de SIADAP, a utilização de critérios objetivos e públicos na
gestão do desempenho dos serviços, dirigentes e trabalhadores, assente em
indicadores de desempenho”[4].
Os critérios de avaliação devem assim ser objetivos,
fiáveis e mensuráveis. “Para além de os critérios de avaliação terem de medir e
diferenciar o desempenho – o que denota que diferentes desempenhos não podem
ser avaliados de forma idêntica -, têm ainda tais critérios de se revelar
fiáveis, no sentido de terem de resistir ao teste da comparabilidade e de
permitir alcançar um resultado idêntico quando o seu emprego seja efetuado por
diferentes avaliadores relativamente ao mesmo comportamento.”[5]
Estes princípios, por sua vez, relacionam-se diretamente
com o princípio da publicidade previsto na [alínea i) do artigo 5.º]
“publicidade dos resultados da avaliação dos serviços, promovendo a
visibilidade da sua atuação perante os utilizadores “e na [alínea j) do artigo
5.º]”publicidade na avaliação dos dirigentes e dos trabalhadores, nos termos
previstos nesta lei”;
·
Princípio da eficácia
[alínea e) do artigo 5.º] e a eficiência [alínea f) do artigo 5.º]. Segundo
Paulo Veiga e Moura “(…) o sistema de avaliação do desempenho tem de se
caracterizar pela eficácia, o que denota que terá de permitir orientar a atuação
dos serviços e de todos aqueles que os dirigem ou nele trabalham para a
obtenção dos resultados que se esperam atingir num determinado período
temporal.”[6]. Ao mesmo
tempo, tendo em conta o interesse público para além da eficiência é necessário
ter em conta a eficácia, que se prende com uma correta gestão dos recursos
humanos e financeiros;
· Princípio da Orientação para a qualidade nos serviços
públicos [alínea g) do artigo 5.º] - a
qualidade apresenta-se hoje como um aspeto fundamental na ação da Administração
Pública;
· Princípio da Comparabilidade dos desempenhos dos serviços, [alínea h) do artigo 5.º] ”; Este princípio apresenta-se
como sendo fundamental, uma vez que permite através dos indicadores fazer um
confronto com os padrões nacionais e internacionais e desta forma “ o
desempenho dos serviços passa a poder ser comparável, permitindo a aferição da
respetiva qualidade, eficácia e eficiência e em última instância, a sua própria
subsistência”[7]
· Princípio da Comparabilidade dos desempenhos dos serviços, [alínea h) do artigo 5.º]”; Este princípio apresenta-se como
sendo fundamental, uma vez que permite através dos indicadores fazer um confronto
com os padrões nacionais e internacionais e desta forma “ o desempenho dos
serviços passa a poder ser comparável, permitindo a aferição da respetiva
qualidade, eficácia e eficiência e em última instância, a sua própria subsistência”.
Os objetivos globais do SIADAP, por seu turno, encontram-se fixados no artigo 6.º, sendo de distinguir entre objetivos a serem concretizados no seio da própria Administração Pública e objetivos com repercussões externas. De entre os primeiros, temos:” desenvolver e consolidar práticas de avaliação e autorregulação da Administração Pública [alínea b)]”; “identificar as necessidades de formação e desenvolvimento profissional adequadas à melhoria do desempenho dos serviços, dos dirigentes e dos trabalhadores [alínea c)]”; “promover a motivação e o desenvolvimento das competências e qualificações dos dirigentes e trabalhadores, favorecendo a formação ao longo da vida [alínea d)]”;”reconhecer e distinguir serviços, dirigentes e trabalhadores pelo seu desempenho e pelos resultados obtidos e estimulando o desenvolvimento de uma cultura de excelência e qualidade [alínea e)”; e” apoiar o processo de decisões estratégicas através de informação relativa a resultados e custos, designadamente em matéria de pertinência da existência de serviços, das suas atribuições, organização e atividades [alínea h)]”. Como exemplos dos segundos, apontam-se: “contribuir para a melhoria da gestão da Administração Pública em razão das necessidades dos utilizadores e alinhar a atividade dos serviços com os objetivos das políticas públicas [alínea a)]”;” melhorar a arquitetura de processos, gerando valor acrescentado para os utilizadores, numa ótica de tempo, custo e qualidade [alínea f)]”; “melhorar a prestação de informação e a transparência da ação dos serviços da Administração Pública [alínea g)]”.
Como iremos ver no tanto os princípios como os objetivos do SIADAP aplicam-se às instituições de ensino superior com adaptações.
O SIADAP é composto por três componentes: Subsistema de Avaliação do Desempenho dos Serviços da Administração Pública (SIADAP 1), o Subsistema de Avaliação do Desempenho dos Dirigentes da Administração Pública (SIADAP 2) e o Subsistema de Avaliação do Desempenho dos Trabalhadores da Administração Pública (SIADAP 3).
Nos próximos artigos iremos desenvolver cada um dos Subsistemas e, posteriormente, aplicar o instituto ao caso das instituições de ensino superior.
[1] Lei disponível em: https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_estrutura.php?tabela=leis&artigo_id=&nid=1898&nversao=&tabela=leis&so_miolo=
[2] Veiga e Moura, Paulo, Avaliação de Desempenho na Administração Pública, Comentário à lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro, Coimbra, Coimbra Editoria, 1.º edição, 2012, p. 14 e 15.
[3] Vasconcelos Batalha,
Alexandra; Ribeiro, Deolinda Paula e Brás de Carvalho, Wander, A Avaliação de
Desempenho, Lisboa, Quid Juris Sociedade Editora, p. 39.
[4] Veiga e Moura, Paulo, ob. cit., p. 40.
[5] Veiga e Moura, Paulo, ob. cit., p. 40.
[6] Veiga e Moura, Paulo,
ob. cit., p. 51.
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